政策性金融是以国家信用为基础，为配合国家经济社会发展战略实施，以国家或特定授权机构作为融资主体、运用各种特殊融资手段、不以盈利为目的的特殊性金融服务体系。长期以来，政策性金融为中国经济社会发展做出了重要的贡献。当前，中国已全面建成小康社会，转型高质量发展阶段，进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段。“十四五”时期是中国经济发展承上启下的重要阶段，是构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进新发展格局的重要历史时期。

新发展阶段、新发展理念、新发展格局对中国政策性金融体系提出了更为重要的要求。作为中国金融体系不可或缺的有机部分，政策性金融需在双循环新发展格局中发挥更加积极的作用。总结国内外政策性金融机构支持企业“走出去”的经验，优化中国政策性金融机构的功能定位，创新金融支持模式、业务域流程，进一步发挥中国政策性金融机构在支持企业“走出去”过程中的引导和促进作用，是构建双循环新发展格局的基本要求。

一、新发展格局下政策性金融的功能再定位

（一）政策性金融要着力于服务国家发展战略

在新发展阶段中，政策性金融应发挥更为重要的作用。在全面建设社会主义现代化国家新发展阶段中，需要有效统筹中华民族伟大复兴战略全局与世界百年未有之大变局，以推动高质量发展为主题，以资源配置结构优化为主线，以改革创新为根本动力，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系。政策性金融是基于国家发展战略和发展目标而开展的特殊金融服务。不管是国内大循环的顺畅化，还是国内国际双循环相互促进，政策性金融要心怀“国之大者”，坚持国家利益、系统观念、战略导向，建设强大国内市场，打造全球要素资源强大引力场，为更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的国家发展提供强有力的支撑。

（二）政策性金融的核心目标在于缓释市场失灵

在新发展阶段和新发展格局中，发挥市场在资源配置中的决定性作用以及更好地发挥政府作用是资源配置的基本要求。金融市场作为现代市场体系的有机组成部分，在资源配置中发挥着重要的作用，但是，这部分职能主要由商业化金融机构及其业务作为支撑。随着市场体系建设进一步深化，市场失灵可能会成为我国资源配置和高质量发展的重要约束，比如基础设施、区域与全球产业链、国际经贸合作、小微企业发展支持、普惠金融、绿色金融等具有公共品或准公共品的供给都可能出现市场失灵。市场失灵理论是政府干预金融、建立政策性金融机构的重要理论基础。政策性金融具有一定的国家属性和公共属性，应站在国家整体战略和社会整体利益的立场进行统筹规划，充分利用国家信用等政策性优势，多措并举，专业运作，有效克服或缓解市场失灵的成本收益错配，为资源配置顺畅和社会福利增进提供保障。

（三）政策性金融要着力于内外双循环链接功能

政策性金融是新发展格局的重要参与者，应内外统筹，着力于内外两个市场和两个循环的链接。在部分国家单边主义和贸易保护主义的影响下，在新冠疫情全球大流行的冲击下，国际经济贸易合作面临严峻形势，国际贸易出现历史性下滑，国际资本往来受到不同程度阻碍，全球产业链和分工体系受到重创，使得全球总需求和总供给更加难以匹配。在全球总需求不足、总供给受抑、产业链破坏的情况下，政策性金融作为重要的主体参与双循环新发展格局的发展，要着力于内外要素、内外市场的统筹，着力于内外两个循环的有序链接和交互促进。一方面，发挥政策性金融优势，支持国内基础设施、重大项目、薄弱环节等的发展，畅通国内大循环；另一方面，强化政策性金融链接功能，着力于进出口贸易促进、要素跨境流动、内外技术创新发展、区域及全球经济金融合作。

二、政策性金融支持企业“走出去”的重点工作

长期以来，随着中国对外开放历史进程的推进以及中国与世界经济互动的深化，中国政策性金融积极主动适应对外经济贸易合作发展的需求, 从无到有、从小到大、从简单服务到综合服务、从单向关注到双向支持，为对外经济贸易、海外直接投资、双边与多边经贸合作、区域经济融合以及“一带一路”倡议等的发展提供了重要的支持。高水平对外开放是构建新发展格局的必然要求和必要之举，在继续积极支持“引进来”的同时，政策性金融需要强化对境内企业“走出去”的支持，以构建一个双向互动的资源要素配置机制。为实现国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局，我国政策性金融机构有必要充分发挥自己的金融服务优势，根据功能、业务和区域等维度来强化对企业“走出去”的支持。

（一）立足四项功能，构建政策性金融支持企业“走出去”的功能体系

金融功能是指金融体系在不确定环境下对经济资源跨时空调度与配置的便利化媒介，传统金融体系具有交易促进、资源配置、风险管理和经济调节等四项基本功能，而政策性金融还具有市场失灵缓释功能。在新发作阶段和新发展格局中，政策性金融在支持企业“走出去”上，要发挥交易促进、资源配置、风险管理和经济调节这四个相对独立又有机联系的功能，尤其是要发挥市场失灵缓释功能。

首先，在基本功能发挥上，政策性金融以跨境交易、支付、结算和汇兑等业务为支撑，以账户系统、报文信息和支付清算安排等提高企业资金内外交互的便利性和安全性。交易促进功能的实现不仅要在美元、欧元、日元、港币等多币种上实现，而且要致力于实践跨境人民币结算，致力于创新以人民币或其他非美元货币的跨境资金交互系统建设，比如非居民机构人民币账户开立、跨境贸易、境外投资、海外融资等的支付、清算和结算服务。

其次，资源配置主要是政策性金融在储蓄方和投资方的资金融通过程中实现期限转换、信用和流动性转换，这是金融市场和金融中介的最主要功能，也是政策性金融的核心职能。政策性金融资源配置功能主要以信贷业务为支撑。比如，2020年中国进出口银行全年累计投放稳外贸贷款1.9万亿元，同比增加44.6%，主要支持对外企业应对疫情、转型升级和发展对外贸易。未来支持企业“走出去”过程中，以信贷业务为支撑的资源配置需要兼顾总量和节奏、结构和效益，要在宏观视角进行内外市场统筹，保证资源整合的有效性。同时，政策性金融需要在直接融资上更好地服务企业“走出去”，尤其需要借助国内外的债券市场为企业融资提供有效支撑。

再次，风险管理功能在支持企业“走出去”过程中发挥着重大作用。面对不同的监管环境、司法管辖、财税政策和文化传统，企业“走出去”面临了更多的不确定性。政策性金融机构需要充分利用政策定位、专业优势和综合能力，通过出口信用保险、再保险、投资风险警示、信息咨询、属地服务等方式为企业提供风险保障和资金支持。

最后，政策性金融在支持企业“走出去”中要匹配国家经济发展战略，符合政策调整需要。新冠疫情致使国际社会仍然处于动荡变革时期，而国内经济已处于恢复发展期，政策性金融机构需要充分发挥逆周期调节的作用和国际贸易与全球产业链的链接功能，促进内外企业双向互动，更加有效地实现区域和全球产业链的复苏和顺畅化。在新冠疫情全球大流行和中美博弈深化过程中，党中央国务院可能会对政策性金融机构的职能与业务进行再定位，政策性金融在支持企业“走出去”过程中更有效地要发挥市场失灵的应对功能，有效调补企业“走出去”的需求缺口，缓释商业性金融服务企业“走出去”中的供给不足。

（二）依托经贸关联，完善政策性金融支持企业“走出去”的区域布局

不管是企业对内投资，还是企业对外投资，一般都有“最优半径”的约束。政策性金融支持企业“走出去”要有清晰的区域布局战略，要以本国经济联系最为紧密的地区为核心，根据与中国经济、产业和企业的关联程度来完善支持企业“走出去”的区域布局。

中国周边区域是政策性金融支持企业“走出去”的首要区域。将周边经济作为支持企业走出去的起点，这一安排与发达经济体海外投资的区域布局策略相一致。东亚经济体与中国具有最为紧密的经济贸易往来，2020年东盟超过欧盟历史性地成为中国最大货物贸易伙伴，进出口额达到4.74万亿元，其中，中国连续12年保持东盟第一大贸易伙伴地位。政策性金融机构应关注到东盟地区取代欧盟和美国成为我国第一大贸易伙伴的重大变化，将更多支持企业“走出去”的资源向东盟及周边地区倾斜。

“一带一路”沿线国家是政策性金融支持企业“走出去”的核心区域。“一带一路”倡议是我国与丝绸之路沿线各国将自身产能、技术以及资金优势转化为市场合作优势的重要创新，为中国企业“走出去”并扩大经济贸易合作带来重大机遇。2020年我国对“一带一路”沿线国家进出口9.37万亿元，在疫情冲击情况下仍维持正增长。政策性金融机构应强化区域布局，对包括东盟在内的“一带一路”经济体优化政策配置，增加资金投入，致力于持续增强双方互信互助和资金资源双向配置。

北美和西欧地区是政策性金融支持企业“走出去”并有效链接全球产业链的关键。由于中美博弈日益深化，中国与美国的经贸往来受到了负面影响，企业“引进来”和“走出去”均受到了挫折。在新冠疫情冲击下，北美、西欧和东亚地区的国际分工和产业链合作面临“断裂”甚至“脱钩”风险。即便如此，2020年欧盟、美国和中国的贸易总额高达8.56万亿元，北美和西欧仍然是中国对外经济贸易以及内外统筹的核心区域。政策性金融应充分发挥外部资源统筹能力，有效沟通北美和西欧地区合作伙伴，通过支持企业“引进来”和“走出去”强化中国与核心区域的微观互动和宏观协调，共同致力于修复全球产业链。

拉美和非洲地区是政策性金融支持企业“走出去”亟待突破的区域。拉美地区和非洲地区地域辽阔，具有丰富的自然与矿产资源，同时市场潜力巨大，在产业链上与中国具有较强互补性。近年来，中国与拉美地区的关系不断加深，先后与智利、秘鲁等多个国家签订自由贸易协定，到目前中国已经成为拉美第二大贸易伙伴国。在政策性金融机构为企业“走出去”提供综合金融服务保障，有效链接产业链上下游，尤其是原材料与生产环节，同时利用政策性金融机构在当地的优势支持企业拓展中东、拉美和非洲市场。

（三）创新产品服务，优化政策性金融支持企业“走出去”的业务体系

中国服务于国内国际双循环的新发展格局的政策性金融机构主要包括中国进出口银行、国家开放银行、中国农业发展银行以及中国出口保险公司等。按照业务属性，政策性金融服务的业务体系围绕以下四个方面进行创新发展。

一是基础性服务为支撑。政策性金融支持企业“走出去”就需要为企业在贸易、投资等领域提供综合服务。由于中国仍是一个进出口为重要驱动的增长模式，贸易金融是在支持企业“走出去”中具有基础性服务功能，主要提供国际结算、结售汇、保函、贸易融资等产品及服务。

二是政策性贷款为主力。信贷业务仍然是政策性金融支持企业“走出去”的基础及核心产品。政策性贷款覆盖对外贸易、跨境投资、对外合作和支持境内对外开放等领域，其中，出口卖方信贷、出口买方信贷和进口信贷等是基础性的贸易类政策性贷款。境外投资贷款是跨境投资促进的核心信贷产品，即对境内中资企业和境外中资企业各类境外投资项目所需资金提供的本、外币贷款。

三是链接海外金融资源为重点。经过长期的实践探索，政策性金融机构已经初步建立起了国际合作网络，能够有效沟通国内外金融市场，统筹双边和多边资源，以中国进出口银行、国家开发银行为代表的政策性金融机构已通过国际合作，将机构设置延伸到亚欧非各地，将业务扩展到债券融资、股权投资、海外投资贷款等方向，同时注重对外资机构或其他合作伙伴的引入，发挥政策性金融机构对资金和资源的引导与整合作用。

四是政策性保险为保障。针对对外贸易和投资，保障海外利益免受损失，中国出口信用保险公司积极创新业务功能，致力于为中国高科技出口、大型机电产品等项目提供出口信用保险服务，为出口项目分散风险，实现风险全面覆盖，为企业“走出去”提供了金融服务保障。

三、强化政策性金融机构支持企业“走出去”的建议

党中央国务院将可能深化政策性金融改革，有效厘清政策性与非政策性业务的边界，着重凸显政策性业务的市场失灵缓释功能。政策性金融将在双循环发展新格局中将进一步强化服务国家发展战略的功能，有效缓释市场失灵，着力促进内外双循环链接功能。为了更好地支持企业“走出去”，需要深化政策性金融机构改革，优化支持企业“走出去”的区域布局和产业布局，不断拓展产品和服务，强化服务功能，需要强化内外统筹和风险防范，有效守住风险底线。

（一）深化金融改革

深化政策性金融机构改革，有效明确政策性金融与商业性金融的功能定位。政策性金融机构应该作为商业性金融的补充和先行资金的引导，主要目标在于弥补市场失灵。在金融体系改革中，着力于提高政策性金融交易促进、资源配置、风险管理和经济调节等基本功能，构建具有中国特色、有效链接内外的政策性金融体系。在功能定位上，需要进一步明确各个政策性金融机构的业务边界、职能定位以及主要发展方向，需要明确界定政策性金融机构是否可以从事商业性金融服务及其商业性服务的功能和地位，并与政策性业务形成功能区分。在功能统筹上，在完善政策性金融机构功能和定位的基础上，应该充分发挥商业性金融机构的主力军作用，构建多主体、多层次、商业性与政策性相互补充的金融产品与服务体系，有效支撑企业“走出去”。

（二）优化区域布局

以经济关联度为核心，优化政策性金融支持企业“走出去”的区域布局。在区域布局上，政策性金融机构应以“一带一路”倡议、区域全面经济伙伴关系协定（RECP）、中国—东盟、中欧、中韩、中澳、以及亚太等多边及双边机制为支撑，以东南亚为首要地区，以丝绸之路经济带和海上丝绸之路为两翼，以北美和西欧为关键区域，以中东、非洲和拉美为突破，不断完善政策性金融支持企业“走出去”的区域布局。加强与世界银行、亚洲发展银行、泛美发展银行、非洲发展银行、亚洲基础设施投资银行等国际和区域发展组织的合作，在相关区域进行更好地布局，为企业“走出去”提供机构等支撑。

（三）完善产业布局

新冠疫情全球大流行，使得产业链关联面临断裂风险，政策性金融机构要以产业链修复和产业升级优化为重点，着力完善政策性金融支持企业“走出去”的产业布局，促进产业和企业“走出去”和“引进来”的双向互动。以服务“十四五”时期的重点发展任务为支撑，注重支持基础设施、高铁、核电、高端装备、通讯、电子、钢铁、建筑材料、玻璃、光伏电池、风能设备等优势产业与企业“走出去”，形成区域及国际产业链体系。推动目标国家在农业、能源、资源、医药、环保、航空、精密制造、海洋工程等领域与我国开展合作，进一步优化国际分工，有效链接全球产业链，共同推进全球经济新一轮一体化进程。值得注意的是，由于碳达峰和碳中和已经成为我国重大的国家发展战略，政策性金融机构要在国际上积极倡导绿色发展理念，加强对节能环保、新能源等行业支持力度，助力产业、能源结构优化，为碳达峰与碳中和的国家战略提供重要支撑。

（四）强化服务能力

以资金来源为重点，以产品和服务创新为依托，以本土化为突破，强化政策性金融机构服务能力。第一方面，为充分发挥在新发展格局中的作用，政策性金融机构需要形成长期稳定的资金渠道，构建以国家主权信用为支撑、以市场化融资为主渠道、多样化融资为补充的政策性金融融资机制。一是积极协调相关部门，适度提高资本金规模，夯实外部融资的基础；二是充分利用政策性金融机构的高信用属性，主要通过债券融资获取资金支持；三是通过公私合营、资产证券化、私募股权投资等新型融资方式，为企业“走出去”提供资金支持。第二方面，要着重强化政策性金融机构产品和服务的创新发展，形成以基础性服务为支撑、以政策性贷款为主导、以内外市场链接为关键、以风险管控为保障的多样化产品和服务体系，不断提升政策性金融服务企业“走出去”的能力和水平。第三方面，要注重强化政策性金融机构在境外的能力发展，在重点区域或国家设置海外分行、代表处、代理行等方式，通过联合贷款、股权投资、债券发行以及多元化金融产品及服务合作，强化在目的国的商业存在，提升与目的国的内在关联性，夯实服务企业“走出去”的本土化能力。借鉴国外进出口政策性金融机构的通行做法，面向国外发行债券、争取外国政府和国际金融组织的优惠贷款、贷款转贷等，获取低成本资金，专项用于“走出去”项目，形成“资金在境外筹集、项目在境外开发、贷款在境外发放”的外部融资及投资体制。

（五）守住风险底线

政策性金融支持企业“走出去”需要坚决守住风险底线。一方面，要支持帮助企业在“走出去”过程中把控风险关；另一方面，政策性金融机构自身要守住风险底线。在风险防范和应对中，一要注重“走出去”国家或地区的政治、军事和政策等风险，注重保障“走出去”企业员工的人身财产安全。二要警惕重要经济体政策的外溢风险，尤其是美国政策调整对汇率稳定、资本流动以及大宗商品价格等的影响及潜在的风险。三要着力提高企业在“走出去”过程中的资源整合能力，提升企业跨境经营能力和水平，着力防范经营、财务及市场风险。最后是重点防范金融风险，优化资产负债及其相关币种结构，加强汇率风险管控，保障企业在境内外稳健经营。

（郑联盛，中国社会科学院金融研究所副研究员、金融风险与金融监管研究室主任；张婉禛，中国社会科学院大学硕士研究生）