银行业金融消费者保护的挑战与展望

曾刚    时间：2017-03-20   来源：中国经济网

2008年金融危机以来，金融消费者保护在国际金融监管改革中得到了前所未有地重视。这种趋势是对过去几十年来零售金融业务发展、复杂综合金融服务对象个体化过程中未能对处于知识、信息弱势的金融消费者予以充分保护，最终造成金融市场竞争失序、酿成系统性风险的教训进行的系统性反思和纠正。

从我国情况来看，金融消费者在我国银行业市场化转型的过程中也扮演着越来越重要的推动角色。相应地，我国充分吸收国际经验教训，近几年在监管和管理层面都对银行业金融消费者保护问题予以了高度的重视，并取得了一定的发展。

一、银行业金融消费者保护的发展

随着我国银行业市场环境的变化，近年来银行个人金融服务和产品极大丰富，推动银行业金融消费者的参与度和消费水平迅速升级。银行业金融消费者已成为推动银行业持续健康发展的重要力量，金融消费者保护工作重要性持续提升。同时，国际金融危机的最新经验表明，银行市场经营行为也可能导致系统性风险并给金融体系及社会经济造成危害，其与银行自身审慎性风险一样，都是需要着重规范的风险源，其规范要点就是加强对广大银行业金融消费者的保护，从而构建公平、公正市场环境，防范和化解金融风险。在对现实需求和经验认识予以充分重视的基础上，2015年国务院办公厅印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号），将金融消费者保护提升到新的高度和层面。在此基础上，银监会制定了《关于加强银行业消费者权益保护解决当前群众关切问题的指导意见》（银监办发[2016]25号），从健全体制机制、规范经营行为、强化监管引领、加大宣传教育力度等四个方面，推动银行业金融消费者保护工作的发展。

在健全体制机制方面，督促主要银行业金融机构建设消费者权益保护制度体系框架。目前大部分银行业金融机构都建立有“一个纲领性文件+多份专项管理制度+若干产品管理办法”的金融消费者内部制度体系，并能结合监管最新要求，定期对上述体系进行更新完善，适时提出本机构内部阶段性金融消费者保护工作的具体安排。例如，交通银行董事会通过了《交通银行消费者权益保护政策》等制度，完成了消费者权益保护工作的顶层设计，并就具体工作内容和各项职责分工做了进一步明确，总行各相关部门在各项具体业务的管理办法、操作规范和业务流程中，也能够及时将消费者权益保护要求融入其中。

在规范经营行为方面，以规范银行销售行为为突破口，大力推动专区销售和“双录”（录音录像，以下简称“双录”）工作。截至2016年年末，除部分农村中小金融机构外，银行业金融机构已基本上完成了“双录”系统的上线工作。此外，地方银监局还结合工作经验和辖区特色，不断丰富具体工作制度。例如，上海银监局结合国际金融中心和上海自贸区建设进程，设计运行了一套市场各方参与、全流程的银行业消费者权益保护体系，包括售前的消费者权益保护自评估机制；售中的“专区、双录、三公示”和员工行为管理；售后的纠纷分类处置和多元化解决以及日常的金融知识宣传教育。

在强化监管引领方面，使银行重视投诉处理，并丰富金融消费者的纠纷解决机制。具体而言，银监会要求银行业金融机构每半年度汇总统计全行投诉处理情况，同时对于投诉数据中体现出的问题进行深入分析，提出针对性的改进措施，并将投诉数据及分析报告上报各级监管部门。在金融消费纠纷呈现爆发式增长的严峻形势下，为更加专业妥善地处理消费者投诉事项，银监会借鉴国际先进经验，积极研究探索金融消费纠纷多元化解决机制。截至目前，上海、深圳、重庆、天津、四川、浙江、北京等地均建立了金融消费纠纷第三方调解机构，上述机构自成立以来均取得了良好的运行效果，为消费者成功解决了包括银行卡收费、信用卡盗刷、信用卡催收、理财产品误导销售等方面的问题，调解成功率较高。

在加大宣教力度方面，引导消费者选择正规的金融服务渠道和金融产品，提高风险防范和依法维权意识。2016年，银监会组织金融知识普及活动约36万场次，参与银行网点近18万个。同时，银监会也在探索宣教方式创新，通过开展调查研究、数据分析等方式，探究不同群体的金融知识需求特点和薄弱领域，积极开发适合的宣教形式和内容，充分利用广播电视、报刊杂志、门户网站、微博、微信等媒体，推动形成持续、系统、全面的消费者金融知识和依法维权教育体系。

二、银行业金融消费者保护的挑战

应该承认，过去一段时间中，我国银行业金融消费者取得了一定的成绩。但也应同时认识到，对银行业金融消费者保护的挑战仍然存在并不断变化。从相关统计结果来看，银行业金融消费者的投诉主要集中于信用卡、电子银行安全、理财与代销产品纠纷等事项。此外，经济结构调整压力下，针对银行的外部诈骗和侵害增多，电信诈骗、信息泄露、盗刷事件频发，也在一定程度上影响到消费者对银行业的信任。此外，随着互联网金融等新兴金融体的蓬勃发展，消费者盲目投资引发的纠纷和社会动荡增多，非正规金融冒用银行信用问题突出，压力也不断加大。

这些问题凸显了我国银行业金融消费者保护的三个核心挑战：

一是业务流程管控未能与挑战同步，漏洞危及金融消费者基本权益。近年来对银行业金融消费者权益的侵害存在两个显著特点，即技术性明显和内部人参与。虽然行业中存在领先范例，银行业整体上对金融服务流程中的安全技术投入与其客户群体广泛性、服务基础性、影响外溢性不匹配，与新兴互联网金融相比，在追求金融安全技术升级的理念方面显得滞后、缺乏活力。此外，业务流程管控中的“人防”不足比“技防”滞后更亟需重视和加强。银行员工管理是确保金融消费安全、提升金融消费体验的关键。近年来银行业薪资收入水平下降，同时“飞单”、客户信息泄露和理财与代销产品纠纷等严重侵害金融消费者基本权益的类型案件中银行员工涉案身影频现，这一现象提示银行管理者重新思考对员工的约束和激励。

二是银行对金融消费者投诉的沟通、反馈机制不足。银行业目前投诉处理存在对金融消费者沟通、反馈不足的通病。这一问题有具体投诉处理工作管理不规范的原因，如现场投诉处理方面未做好投诉登记，未填写投诉受理单，未告知投诉者受理情况、处理时限及联系方式等信息；也有银行机构设置不重视金融消费保护，未建立行内统一投诉处理机制的原因，如若投诉处理工作涉及个人金融部、信用卡部等多个行内职能部门，而各行内职能部门仅负责各自条线的投诉事项，而在总行层面未能定期统一汇总分析各类投诉问题、投诉焦点及客户建议，未能及时发现产品和服务薄弱环节和风险隐患并进行整改，致使类似投诉重复出现。

三是金融消费者知识教育任重道远。虽然宣教工作一直在推进，但银行业金融消费者的整体金融素养、风险意识和法制意识仍有较大欠缺。一方面“买者自负”理念不足，不愿承担自身风险责任，出现损失片面归责于银行业金融机构，维权带有一定盲目性和偏执性。另一方面，无序、无效、恶意投诉和过度维权增多，部分投诉人在维权过程中体现出一定的极端性和非理性，缠诉闹诉时有发生。部分银行迫于压力“无责予赔”的做法失于引导金融消费者理性维权，也不具有商业可持续性。

三、对银行业金融消费者保护的展望

立足现实，展望未来，我国银行业金融消费者保护在未来将呈现以下发展趋势：

一是加强行为监管，充实金融消费者保护监管资源。总体上，我国的银行监管处于从侧重审慎监管的单一监管视角向行为监管与审慎监管并重的“双峰监管”转变的过程。行为监管是对银行在市场上经营过程中行为的监管，属于秩序性监管，西方国家主要通过产品监管和营销过程的全流程监管来进行。近年来，我国已从银行金融服务和产品的营销环节入手实施重点监管，并将在行为监管的系统性和完整性设计方面予以加强统筹规划和力量投放。这一监管改革方向对于银行金融消费者保护而言无疑是契合目标的直接利好。

二是构建引导和考评机制，使金融消费者保护理念融入银行业务流程。对金融消费者保护理念的重视不足是银行业业务管控“技防”和“人防”不到位的重要根源。目前，银监会消费者保护局已经修订完善相关考核评价办法，涉及银行消费者保护相关的高管尽职责任、组织架构和运行机制、员工绩效考核等方方面面。随着这些方面工作的深入，未来可期银行业金融机构将消费者保护落实到银行经营中，切实履行金融消费者保护的主体责任。

三是重点完善银行投诉处理机制建设。银行投诉处理，是直接、有效保护金融消费者权益的重中之重。英国、荷兰等国的金融消费者保护经验显示，强化银行投诉处理机制和能力，有助于更快处理金融消费者投诉、更好建立金融消费者对银行的信任，也有助于优化银行监管资源配置。我国对银行业金融消费者投诉和纠纷解决机制的构建方向也是选取了以银行处理投诉为主，监管监督、社会调解和司法诉讼为辅等多元纠纷解决模式。在前期银行金融消费者保护内部组织架构建设顺畅的努力下，银行投诉处理机制会成为下一步建设的重点。

四是丰富金融消费者知识教育形式和加大对青少年的宣教投入。金融消费者知识、能力不足的问题不仅我们这种金融市场新兴国家有，在一些金融市场发达国家也同样存在。由英国议会法案授权成立的金融教育机构Money Advice是为民众提供免费金融咨询服务的独立组织。根据该机构2015年开展的全国人口金融知识水平调查，英国国民整体的金融素质和能力十分堪忧，超过一半以上的被调查人口入不敷出，且不懂得做长远资金支出规划。目前来看，这些金融市场发达国家在金融消费者知识教育方面呈现出宣教方式多样化和宣教对象低龄化等趋势。如荷兰央行运用了一系列资源和工具实施国民金融教育理念，包括成立访客中心，让公众通过互动游戏和主题参与，亲身体验荷兰央行的决策过程和日常工作，从而加强对金融规则和市场规律的理解；针对学龄儿童、中学生和大学生开展形式多样、内容丰富的金融知识教育项目，培养其正确的财富积累意识和观念。某种意义上，中国当代和未来的金融消费者与国际金融消费者有着相差不远的出发点，我们国家的金融消费者知识教育也将会重视这种发展趋势，通过丰富金融消费者知识教育形式和加大对青少年的宣教投入，培育知识完备、意识良好的新一代金融市场参与者。