普惠金融（Inclusive Finance）是指以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，其主要服务对象是城镇低收入人群、农民和小微企业主等。2013年11月12日，第十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出要“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，普惠金融理念正式走入国家级文件。2015年12月，国务院印发《推进普惠念融发展规划（2016-2020》，全面阐述了推进我国普惠金融发展总体思路。

一、普惠金融的难点与痛点

普惠金融重视消除贫困、实现社会公平，其本质是反对金融排斥。但在传统模式下，信贷业务十分关注第二还款来源，不仅要求借款人征信良好并提供收入证明，往往还需提供担保或以房屋、车产等进行抵押，使得当借款人无力偿还贷款时，可以通过对担保人进行追索或处置抵押物进行偿还。这种业务模式对于商业银行较为谨慎的风险偏好来说并无可厚非，但却将那些没有房屋车辆、不具备户口社保、但却有真实金融需求的人群排除在外，形成了传统意义上的金融排斥。

近年来，随着互联网和大数据、人工智能、云计算等金融科技的应用，数字普惠或者“互联网+”普惠的模式兴起并被广泛应用。新技术的应用形成了大量包含信息的数据，有效降低了交易成本和信贷服务的门槛。但是，随着这种“互联网+”的模式把线上用户的数据挖掘得越来越充分，新的金融排斥也随之产生：那些生活在互联网覆盖不到地区的人，或者缺乏移动智能机操作经验的农户、城镇低收入群体和小微企业主，他们越发难以积累线上数据，但其中相当比例的人群具备融资需求，如果有风险价格合理的资金帮助他们提升造血功能，他们完全能够在偿还本息的同时提升自己的生活和经营能力，但却被“互联网+”的模式排斥在了普惠信贷服务之外。在需求侧，除了普惠信贷可得性受到限制外，一些普惠金融机构并不能挖掘借款人的真实需求，其产品额度、期限、还款安排等方面设计无法与潜在客群匹配，业务流程在效率与便捷方面也不能适应目标客户，导致虽然有产品但是用户满意度很低，甚至隐性地排斥了一部分具有真实需求的人群。

面对这种新的金融排斥，大多数单一机构往往无计可施。所谓“普惠”，应该有“普”才能“惠”，即只有扩大客户群体覆盖面和服务量方能实现信贷定价的下行，这是符合经济学中规模效应的。当一个机构投入巨大资源在某一个地区进行专业化发展，雇佣专业的信贷经理提供服务、开展金融教育、建立当地数据档案；或者针对某类客户群体深耕细作，充分挖掘其信贷需求、分析风险因素，都无疑会产生巨大的运营成本。这部分投入如果要弥补，一种方式可以通过较高的定价解决，但是这违背普惠的初衷；另一种方式，则势必要求对应一个规模庞大的资产端（即所谓“普”），用摊薄资金成本的方式，降低价格，达到“惠”及民生的目的。然而普惠金融的客户群体通常有着金融需求多元、地域分布广泛且分散、风险复杂且识别成本高、金融素养参差不齐等特点，与之相对的是单一机构往往囿于其业务范围、客群偏好、风控技术、服务网络、资金成本等方面的局限性，难于同时兼顾专业化、规模化和风险可控三个目标，从而带来了一个两难的局面：在金融机构独立完成普惠信贷全部业务环节这一“单打独斗”的模式中，服务覆盖面的扩大、客群的下沉、客户体验的提升与定价的降低难以兼得。

二、分工与聚合：普惠金融模式的创新

从流程上讲，完整的普惠信贷业务链条可以划拆解出产品设计、营销推广、客户准入、风险评估、额度授信、增信、签约、贷后管理和催收等诸多环节。我们将普惠信贷全流程提炼为获客、风控、增信和资金四个主要节点。

获客是普惠信贷业务中极为重要的一个节点，其目的是要找到并吸引具有与产品相适应的金融需求的优质客户，其核心问题是接触客户的渠道和成本。获客能力在很大程度上决定着信贷资产端的规模和质量，而很多类型的机构都可以在这一节点上提供独具特色的资源。在线上，大型门户网站和社交平台可以提供营销和引流服务，一些有能力的互联网巨头还可以定制专属甄别模型，提供精准营销废物；在线下，保险、支付、税务、农担等机构都具有特殊场景，可以用较低的成本触达广泛客群，有强大的线下营销能力以挖掘潜在的金融需求。

风控节点的主要功能在于为信贷业务聚合数据资源和提供模型支持。从数据和技术来源的角度，该节点上可以提供数据的机构包括两类，一类是负责产品风控的机构，它可以运用自有的数据和模型，也可以开发网络爬虫，在客户授权的基础上爬取所需数据；另一类是专门的服务商，包括同盾科技、聚信立、前海征信等机构。从信贷业务流程上，大数据贯穿了几乎所有节点。从获客节点开始，就要为客户建立画像，了解他是什么样的人；经过反欺诈等初步筛选之后，用户提供更多关于自身以及抵押物的资料，这些数据都将被妥善地线上化，进而流转到增信节点、资金节点。这种全流程线上化的数据管理方式，具有标准化、统一化、去人工等特点，能够防止人为情绪干扰、避免很多操作风险和道德风险。通过集成互联网数据与金融数据，可以运用人工智能和云计算技术，在身份认证、客户画像、反欺诈、风控审批等流程中对潜在客户进行精准、立体的识别和风险把控。

增信节点的主要目的是与资金节点进行风险分担，尤其在银行作为出资方时，银行出于风险考虑，通常需要保险公司签订保单后再进行审批授信。通过产险、信保等增信方的加入，信贷的负债端和资产端的风险和收益得以匹配，而保险公司由于具有多年的精算经验和模型积累，可以较为专业化地为风险定价。

在资金节点上，商业银行、消费金融公司、信托公司、保险机构、小贷公司等都是重要的资金来源。不同类型机构由于资金成本、流动性状况的不同，各自匹配的普惠金融目标客群也存在较大的差异。从目前来看，商业银行仍是普惠金融资金最主要的供给者，占据绝对的比重，并涉及到不同类型的群体。根据银保监会公布的数据，截至2019年6月末，已有5家大型银行在总行和全部185家一级分行成立普惠金融事业部，10家股份制银行已设立普惠金融事业部或专职开展普惠金融业务的部门及中心，普惠型小微贷款余额10.7万亿元，普惠型涉农贷款余额6.10万亿元，扶贫开发项目贷款余额4274.04亿元，产业精准扶贫贷款余额1.24万亿元。

总体上看，在过去一段时间中，获客、风控、增信和资金等节点得以更为专业化的发展，不同类型机构在不同环节形成了各自的比较优势，并通过金融科技手段进行连接和聚合。这种专业化的分工和聚合突破了客群下沉等诸多瓶颈，推动了小微企业、三农人群融资问题的解决，同时通过最大化各节点上提供服务机构的产能，形成规模经济效应降低成本，进而降低信贷价格。在分工、聚合过程中，普惠金融业务链条的参与者、以及资金供需双方都获得了价值，促进了商业价值与普惠金融社会价值的兼容。

三、普惠金融模式创新与监管

有关分工、聚合的模式创新，在业界还未形成统一、规范的概念，我们倾向于使用“聚合模式”，但也有“联合信贷”、“信贷联营”、“助贷”等不同的提法，侧重点各有不同，但描述的整体趋势大体相同，即在信息科技快速发展的背景下，金融业务链条的分工不断细化，并依托技术平台进行更有效的组合。从其信息技术对其他传统行业（如商贸、物流以及制造业）的产业链重构已经造成的影响，我们没有理由认为金融行业和信贷业务可以置身于产业数字化的潮流之外。当然，作为受到严格管控的行业，金融业的演变过程有其独特性，需要符合法律与监管的要求。立足于现有的法律和金融监管框架，对聚合模式的监管，有如下几个方面的重点值得关注：

一是严格准入，规范机构合作。在普惠金融分工与聚合的生态中，信贷业务并不是由一家机构完成，而是集合了众多的参与主体，在不同的节点上发挥作用。在这种情况下，对某一类持牌机构的监管，均难以对整个业务链条形成完全的覆盖。对此，监管应把握如下几个原则：其一，在主要节点中，现有法规要求持牌的业务，只能由持牌机构经营；第二，现有法规未要求持牌的业务，如获客、信贷技术以及贷后管理等领域，应允许持牌机构与各类具有专业优势、合法合规的非持牌机构的合作，鼓励市场竞争以提高效率；第三，对机构间合作的监管，可以根据合作对象的性质进行分类。持牌机构与持牌机构之间的合作，由相应监管部门分业管理，但要保持政策的协调性；对于持牌机构与非持牌机构之间的合作，以持牌机构为监管主体，监管可要求持牌机构根据审慎原则建立白名单制度，将资质较差、潜在风险较大的机构排除在外。此外，监管部门可以根据现有监管规定适度延伸监管范围，在有必要的情况下，对持牌机构的合作对象进行监管检查和评估。

二是因势利导，平衡创新与风险。基于互联网的普惠金融创新对属地监管和信贷政策的有效性会产生一定的冲击。但从普惠信贷的服务对象，以及利用大数据和金融科技降低融资成本等特征来看，它又符合金融服务实体经济、支持薄弱环节的政策导向。有鉴于此，不能基于传统信贷监管规则，对普惠金融的模式创新进行“一刀切”，而应该因势利导，平衡创新与风险。具体可考虑，在允许创新模式发展的同时，对其客户对象、单笔额度进行限制，突出其普惠金融定位，以弥补线下信贷对普惠金融客户覆盖的不足；对中小银行跨区域资金进行一定的比率限制，以防止部分机构资金过度外流；鼓励中小银行与其他主体合作，以聚合的方式开发、服务本地客群；强化对普惠信贷资金流向的监控，确保其符合监管政策导向，等等。

三是规范法律关系，厘清责任与风险承担。与传统信贷由单一机构完成不同，聚合模式的不同节点上，往往有多家不同类型的机构参与，以发挥各自比较优势。但从风险分担角度，一旦发生信用风险损失，各自应该承担怎样的法律责任，现有的聚合未形成统一的规范，实践中，机构间的合作有“客户支持模式”（狭义的助贷）、“资金支持模式”（联合贷款或信贷联营）和“风控支持模式”（风控的专业化外包）等，法律关系和风险承担各不相同。而且，从借款者视角看，借款的入口与资金的真实出借方，并不完全一致（如资金支持模式下），甚至完全不同（如客户支持模式下），也容易造成纠纷，给金融机构带来法律风险，或对金融消费者权益造成伤害。此外，核心风控环节的外包（如风控支持模式下）不符合现有监管要求，从长远看，也不利于持牌机构的健康可持续发展。从以上看，未来监管的重点，是要明确参与各方的法律关系，并根据特定的法律关系，参照现有的监管规则，对不同的合作模式的合作边界进行规范。

四是完善制度，强化金融消费者保护。聚合信贷的参与者众多，各方法律关系不明晰，加之主要通过互联网进行交易，大量的实质性交易处理全部隐藏至后台，金融消费者往往只能面对极简化的操作流程和标准化的业务描述，缺少进一步风险质询和疑问解答途径。在这种情况下，金融消费者因信息不对称所导致的弱势地位会愈发明显。在金融消费者保护方面，有如下几个可探讨的方向：一是根据普惠金融模式创新的新特点，进一步完善金融消费者权益保护的法律、法规；二是强化行为监管，对综合收费（含利息和各种费用）超过国家法律规定，以及在贷前、贷中、贷后管理过程中的违法、违规行为，要加大惩处力度，树立行为监管的权威性及震慑性，确保金融机构经营行为守法合规，营造公平有序的金融市场环境并保护金融消费者合法权益；三是加强金融消费者信息保护。强调身份识别系统的保密性、安全性，并能适应开展客户尽职调查的各种需求和风险等级。此外，探索建立消费者数据保护和隐私规则，以及综合性的消费者和数据保护方法，重点关注与数字金融服务相关的具体问题，等等。